In Pareceres Juridicos CCDR Alentejo
Solicitou a Câmara Municipal de Gavião parecer jurídico a esta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional sobre a seguinte questão: A autarquia tem duas funcionárias com a categoria de assistente de acção educativa a prestarem serviço no Agrupamento de Escolas de Gavião. Estas trabalhadoras são avaliadas pelo agrupamento, contudo coloca-se a dúvida relativamente à classificação de Muito Bom e Excelente.
Existindo quotas para estas classificações, pergunta concretamente a autarquia a quem devem elas pertencer, se ao Município ou ao agrupamento.
1. Foram a Lei nº 10/2004 de 22 de Março(1)(2), que veio criar o Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública, e o Decreto Regulamentar nº
19-A/2004, de 14 de Maio, que ainda regularam em 2008, a avaliação dos trabalhadores da Administração Local, apesar de se encontrarem revogados para a Administração Central. O SIADAP constante desta legislação integrava a avaliação de desempenho dos funcionários, agentes e demais trabalhadores, dos dirigentes de nível intermédio e dos serviços e organismos da administração directa do Estado e dos institutos públicos.
Estes diplomas tinham sido aplicados à Administração Local em 21 de Junho de 2006, pelo Decreto Regulamentar nº 6/2006 de 20 de Junho.
Assim a presente informação terá por base esta legislação.
2. A avaliação do desempenho é de carácter anual e o respectivo processo tem lugar entre os meses de Janeiro e Março, dizendo respeito ao desempenho dos trabalhadores prestado no ano anterior – vide artigos 11º da Lei nº 10/2004, e 20º do Decreto Regulamentar 19-A/2004.
3. A aplicação do SIADAP implicava a diferenciação de desempenhos numa perspectiva de maximização da qualidade dos serviços prestados, devendo ser estabelecidas percentagens máximas para atribuição das classificações mais elevadas em cada organismo.
O resultado global da avaliação de cada uma das componentes do sistema de avaliação de desempenho é expresso na escala de 1 a 5 correspondendo às seguintes menções qualitativas, de acordo com o disposto no artigo 6º nº 2, do Decreto Regulamentar
19-A/2004:
Excelente – de 4,5 a 5 valores;
Muito Bom – de 4 a 4,4 valores;
Bom – de 3 a 3,9 valores;
Necessita de desenvolvimento – de 2 a 2,9 valores;
Insuficiente – de 1 a 1,9 valores.
A diferenciação dos desempenhos de mérito e excelência era garantida pela fixação da percentagem máxima de 20% para a classificação de Muito Bom, e 5% para a classificação de Excelente, em cada serviço ou organismo e de modo equitativo aos diferentes grupos profissionais, conforme previa o artigo 9º nºs 1 e 2, do Decreto Regulamentar 19-A/2004.
A atribuição da classificação de Muito Bom implicava fundamentação que evidenciasse os factores que contribuíram para o resultado final; já a atribuição da classificação de Excelente devia ainda identificar os contributos relevantes para o serviço, tendo em vista a sua inclusão na base de dados sobre boas práticas – vide nºs 4 e 5 do artigo 9º, do Decreto Regulamentar nº 19-A/2004.
O reconhecimento da excelência conferia no âmbito destes diplomas – artigo 15º nºs 2 e 3 da Lei nº 10/2004 - direito a benefícios no desenvolvimento da carreira ou outras formas de reconhecimento de mérito associadas ao desenvolvimento profissional. A atribuição de Excelente traduzia-se no reconhecimento do mérito excepcional do trabalhador, sendo-lhe concedido o direito a:
· Redução de um ano no tempo de serviço para efeitos de promoção nas carreiras verticais ou progressão nas carreiras horizontais;
· Promoção na respectiva carreira independentemente de concurso, caso esteja a decorrer o último ano do período de tempo necessário à promoção.
Já a atribuição de Muito Bom na avaliação de desempenho, durante dois anos consecutivos, reduzia em um ano os períodos legalmente exigidos para promoção nas carreiras verticais ou progressão nas carreiras horizontais.
4. Da análise efectuada verificamos que este SIADAP foi todo elaborado para a avaliação de situações ditas “normais”, em que os trabalhadores se encontravam a desempenhar funções num organismo, estando este estruturado de forma hierárquica, pressupondo a existência de hierarquia entre os vários intervenientes no processo de avaliação – com excepção do Conselho de Coordenação da Avaliação – deixando de fora aquelas situações excepcionais em que de facto os trabalhadores são funcionários de um organismo mas prestam o serviço noutro organismo, sem se encontrarem destacados, requisitados ou até em comissão de serviço. Por isso para estas situações não encontramos nos seus normativos resposta directa sobre questões relativas à avaliação destes trabalhadores.
Porém, de alguns dos seus preceitos parece-nos ser possível retirar a intenção do legislador para estas situações excepcionais que acaba por consubstanciar a questão colocada pela autarquia.
A nosso ver, o nº 2, do artigo 9º, do Decreto Regulamentar nº 19-A/2004, refere que o sistema de percentagens e quotas deve ser aplicado por organismo. Ou seja, estas quotas aplicam-se a todos os trabalhadores que se encontrassem em determinado ano a desempenhar as respectivas funções em determinado organismo, mesmo que dele não fizessem parte em termos de quadro, por exemplo caso aí estivessem requisitados. De facto, cada organismo conta apenas com os trabalhadores que aí estão a desempenhar as respectivas funções, pois são eles que contribuíram para o bom ou mau desempenho do organismo, por isso devem estes trabalhadores entrar nas quotas do serviço onde se encontrem quer façam ou não parte do quadro, pois as fases do SIADAP devem ser vistas como um todo, no sentido de que só é possível executar o SIADAP cumprindo tudo o que a lei impõe, logo, não pode a avaliação ocorrer num organismo, e as quotas pertencerem a outro pois tudo tem que se encontrar no organismo onde se presta o serviço.
Outro entendimento não faria sentido atendendo à obrigatoriedade da fundamentação do Excelente ter que referir os contributos relevantes para o Serviço.
Por outro lado, a Direcção-Geral do Emprego e da Administração Pública emitiu entendimento que refere o seguinte: “Nos termos do disposto no nº 2 do art. 9º do Decreto Regulamentar Nº 19-A/2004 as referidas percentagens devem ser aplicadas por serviço ou organismo. Assim, deverão ser aplicadas ao universo total de avaliados do organismo (incluindo-se aqui todos os trabalhadores, nomeadamente os contratados por mais de seis meses e trabalhadores em regime de requisição ou destacamento, em exercício de funções no organismo durante o ano a que se reporta a avaliação) que não estejam excepcionados da aplicação do sistema de percentagens (dirigentes).”(3)
Ora, este entendimento interpretado à contrário senso, parece-nos querer significar que os trabalhadores que se encontram a desempenhar as respectivas funções noutro serviço serão avaliados por esse serviço e entram nas percentagens desse serviço, apesar de não pertencerem ao quadro de pessoal desse serviço.
5. Por outro lado, a Lei nº 10/2004, veio ainda a ser adaptada pelo Decreto Regulamentar nº 4/2006 de 7 de Março, ao pessoal não docente dos estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, incluindo o pessoal não docente pertencente aos quadros das autarquias locais que presta serviço nos estabelecimentos de educação pré-escolar.
Embora este diploma não se aplique directamente à situação em análise visto apenas conter no seu âmbito de aplicação trabalhadores não docentes das autarquias locais a desempenharem funções nos estabelecimentos de educação pré-escolar, e na questão subjudice estar em causa um agrupamento de escolas que tem outros níveis de ensino, vamos trazê-lo à colação para solucionarmos a questão colocada pela autarquia do Gavião.
De facto, os normativos deste Decreto Regulamentar não contém norma que responda directamente à questão da proveniência das quotas deste pessoal, apenas nos esclarece que a avaliação daquele pessoal será feita pelo estabelecimento de ensino. Contudo, é aceite que cabendo a aplicação do sistema de percentagens, exclusivamente aos dirigentes de cada serviço ou organismo e, ao dirigente máximo, assegurar o seu estrito cumprimento – conforme é referido no nº 6, do artigo 9º do Dec. Regul. 19-A/2004 – que nos estabelecimentos de ensino é o presidente do conselho executivo ou o director da escola ou agrupamento de escolas, é a este que cabe assegurar o cumprimento da aplicação do sistema de percentagens, apenas o podendo efectuar no próprio organismo, logo as quotas terão que pertencer a este organismo(4).
Nestes termos, e tendo em conta todos os argumentos referidos, no que respeita ao caso concreto, parece-nos, salvo melhor entendimento que as funcionárias da autarquia a prestarem funções no agrupamento de escolas devem entrar para o cômputo das percentagens/quotas do agrupamento, visto todo o processo relativo à respectiva avaliação se efectuar neste agrupamento.
Importa concluir:
· O nº 2, do artigo 9º, do Dec. Regul. 19-A/2004, impõe que o sistema de percentagens e quotas deve ser aplicado por organismo. Assim, estas quotas aplicam-se a todos os trabalhadores que se encontrassem em determinado ano a desempenhar as respectivas funções em determinado organismo, mesmo que dele não fizessem parte em termos de quadro.
· Nestes termos, parece-nos que as funcionárias da autarquia a prestarem funções no agrupamento de escolas devem entrar para o cômputo das percentagens/quotas do agrupamento, visto todo o processo relativo à respectiva avaliação se efectuar neste agrupamento.
· De igual modo se procede por força de interpretação ao Decreto Regulamentar nº 4/2006 de 7 de Março, quando os trabalhadores da autarquia se encontrarem a desempenhar funções em estabelecimento de educação pré-escolar.
Este é o meu parecer, salvo melhor opinião.
(1) Este diploma entretanto já foi revogado, encontrando-se actualmente a regular esta matéria a Lei nº
66-B/2007, de 28 de Dezembro.
(2) Esta Lei entrou em vigor no dia 29 de Dezembro de 2007, e apenas começou a avaliar o desempenho dos trabalhadores a partir de 2008 inclusive.
(3) Este entendimento foi retirado do livro anotado “Sistema Integrado da Avaliação do Desempenho da Administração Pública” de Soledade Ribeiro – Jaime Alves – Sílvia Matos, da livraria Almedina.
(4) Este entendimento foi aprovado em reunião de coordenação jurídica realizada no dia 14 de Julho de 2006, entre a Secretaria de Estado da Administração Local, a Direcção-Geral das Autarquias Locais, a Inspecção Geral da Administração do Território, o Centro de Estudos e Formação Autárquica e as Direcções Regionais da Administração Autárquica das Comissões de Coordenação Regional, nos termos e para os efeitos do Despacho nº 6695/2000, do Sr. Ministro Adjunto, publicado no Diário da República, II Série, nº 74, de 28 de Março de 2000, tendo sido aprovadas.
RELATOR: Gertrudes Maria C. do Castelo Gonçalves
DATA: 06-03-2009
PARECER N.º 52/2009
Existindo quotas para estas classificações, pergunta concretamente a autarquia a quem devem elas pertencer, se ao Município ou ao agrupamento.
1. Foram a Lei nº 10/2004 de 22 de Março(1)(2), que veio criar o Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública, e o Decreto Regulamentar nº
19-A/2004, de 14 de Maio, que ainda regularam em 2008, a avaliação dos trabalhadores da Administração Local, apesar de se encontrarem revogados para a Administração Central. O SIADAP constante desta legislação integrava a avaliação de desempenho dos funcionários, agentes e demais trabalhadores, dos dirigentes de nível intermédio e dos serviços e organismos da administração directa do Estado e dos institutos públicos.
Estes diplomas tinham sido aplicados à Administração Local em 21 de Junho de 2006, pelo Decreto Regulamentar nº 6/2006 de 20 de Junho.
Assim a presente informação terá por base esta legislação.
2. A avaliação do desempenho é de carácter anual e o respectivo processo tem lugar entre os meses de Janeiro e Março, dizendo respeito ao desempenho dos trabalhadores prestado no ano anterior – vide artigos 11º da Lei nº 10/2004, e 20º do Decreto Regulamentar 19-A/2004.
3. A aplicação do SIADAP implicava a diferenciação de desempenhos numa perspectiva de maximização da qualidade dos serviços prestados, devendo ser estabelecidas percentagens máximas para atribuição das classificações mais elevadas em cada organismo.
O resultado global da avaliação de cada uma das componentes do sistema de avaliação de desempenho é expresso na escala de 1 a 5 correspondendo às seguintes menções qualitativas, de acordo com o disposto no artigo 6º nº 2, do Decreto Regulamentar
19-A/2004:
Excelente – de 4,5 a 5 valores;
Muito Bom – de 4 a 4,4 valores;
Bom – de 3 a 3,9 valores;
Necessita de desenvolvimento – de 2 a 2,9 valores;
Insuficiente – de 1 a 1,9 valores.
A diferenciação dos desempenhos de mérito e excelência era garantida pela fixação da percentagem máxima de 20% para a classificação de Muito Bom, e 5% para a classificação de Excelente, em cada serviço ou organismo e de modo equitativo aos diferentes grupos profissionais, conforme previa o artigo 9º nºs 1 e 2, do Decreto Regulamentar 19-A/2004.
A atribuição da classificação de Muito Bom implicava fundamentação que evidenciasse os factores que contribuíram para o resultado final; já a atribuição da classificação de Excelente devia ainda identificar os contributos relevantes para o serviço, tendo em vista a sua inclusão na base de dados sobre boas práticas – vide nºs 4 e 5 do artigo 9º, do Decreto Regulamentar nº 19-A/2004.
O reconhecimento da excelência conferia no âmbito destes diplomas – artigo 15º nºs 2 e 3 da Lei nº 10/2004 - direito a benefícios no desenvolvimento da carreira ou outras formas de reconhecimento de mérito associadas ao desenvolvimento profissional. A atribuição de Excelente traduzia-se no reconhecimento do mérito excepcional do trabalhador, sendo-lhe concedido o direito a:
· Redução de um ano no tempo de serviço para efeitos de promoção nas carreiras verticais ou progressão nas carreiras horizontais;
· Promoção na respectiva carreira independentemente de concurso, caso esteja a decorrer o último ano do período de tempo necessário à promoção.
Já a atribuição de Muito Bom na avaliação de desempenho, durante dois anos consecutivos, reduzia em um ano os períodos legalmente exigidos para promoção nas carreiras verticais ou progressão nas carreiras horizontais.
4. Da análise efectuada verificamos que este SIADAP foi todo elaborado para a avaliação de situações ditas “normais”, em que os trabalhadores se encontravam a desempenhar funções num organismo, estando este estruturado de forma hierárquica, pressupondo a existência de hierarquia entre os vários intervenientes no processo de avaliação – com excepção do Conselho de Coordenação da Avaliação – deixando de fora aquelas situações excepcionais em que de facto os trabalhadores são funcionários de um organismo mas prestam o serviço noutro organismo, sem se encontrarem destacados, requisitados ou até em comissão de serviço. Por isso para estas situações não encontramos nos seus normativos resposta directa sobre questões relativas à avaliação destes trabalhadores.
Porém, de alguns dos seus preceitos parece-nos ser possível retirar a intenção do legislador para estas situações excepcionais que acaba por consubstanciar a questão colocada pela autarquia.
A nosso ver, o nº 2, do artigo 9º, do Decreto Regulamentar nº 19-A/2004, refere que o sistema de percentagens e quotas deve ser aplicado por organismo. Ou seja, estas quotas aplicam-se a todos os trabalhadores que se encontrassem em determinado ano a desempenhar as respectivas funções em determinado organismo, mesmo que dele não fizessem parte em termos de quadro, por exemplo caso aí estivessem requisitados. De facto, cada organismo conta apenas com os trabalhadores que aí estão a desempenhar as respectivas funções, pois são eles que contribuíram para o bom ou mau desempenho do organismo, por isso devem estes trabalhadores entrar nas quotas do serviço onde se encontrem quer façam ou não parte do quadro, pois as fases do SIADAP devem ser vistas como um todo, no sentido de que só é possível executar o SIADAP cumprindo tudo o que a lei impõe, logo, não pode a avaliação ocorrer num organismo, e as quotas pertencerem a outro pois tudo tem que se encontrar no organismo onde se presta o serviço.
Outro entendimento não faria sentido atendendo à obrigatoriedade da fundamentação do Excelente ter que referir os contributos relevantes para o Serviço.
Por outro lado, a Direcção-Geral do Emprego e da Administração Pública emitiu entendimento que refere o seguinte: “Nos termos do disposto no nº 2 do art. 9º do Decreto Regulamentar Nº 19-A/2004 as referidas percentagens devem ser aplicadas por serviço ou organismo. Assim, deverão ser aplicadas ao universo total de avaliados do organismo (incluindo-se aqui todos os trabalhadores, nomeadamente os contratados por mais de seis meses e trabalhadores em regime de requisição ou destacamento, em exercício de funções no organismo durante o ano a que se reporta a avaliação) que não estejam excepcionados da aplicação do sistema de percentagens (dirigentes).”(3)
Ora, este entendimento interpretado à contrário senso, parece-nos querer significar que os trabalhadores que se encontram a desempenhar as respectivas funções noutro serviço serão avaliados por esse serviço e entram nas percentagens desse serviço, apesar de não pertencerem ao quadro de pessoal desse serviço.
5. Por outro lado, a Lei nº 10/2004, veio ainda a ser adaptada pelo Decreto Regulamentar nº 4/2006 de 7 de Março, ao pessoal não docente dos estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, incluindo o pessoal não docente pertencente aos quadros das autarquias locais que presta serviço nos estabelecimentos de educação pré-escolar.
Embora este diploma não se aplique directamente à situação em análise visto apenas conter no seu âmbito de aplicação trabalhadores não docentes das autarquias locais a desempenharem funções nos estabelecimentos de educação pré-escolar, e na questão subjudice estar em causa um agrupamento de escolas que tem outros níveis de ensino, vamos trazê-lo à colação para solucionarmos a questão colocada pela autarquia do Gavião.
De facto, os normativos deste Decreto Regulamentar não contém norma que responda directamente à questão da proveniência das quotas deste pessoal, apenas nos esclarece que a avaliação daquele pessoal será feita pelo estabelecimento de ensino. Contudo, é aceite que cabendo a aplicação do sistema de percentagens, exclusivamente aos dirigentes de cada serviço ou organismo e, ao dirigente máximo, assegurar o seu estrito cumprimento – conforme é referido no nº 6, do artigo 9º do Dec. Regul. 19-A/2004 – que nos estabelecimentos de ensino é o presidente do conselho executivo ou o director da escola ou agrupamento de escolas, é a este que cabe assegurar o cumprimento da aplicação do sistema de percentagens, apenas o podendo efectuar no próprio organismo, logo as quotas terão que pertencer a este organismo(4).
Nestes termos, e tendo em conta todos os argumentos referidos, no que respeita ao caso concreto, parece-nos, salvo melhor entendimento que as funcionárias da autarquia a prestarem funções no agrupamento de escolas devem entrar para o cômputo das percentagens/quotas do agrupamento, visto todo o processo relativo à respectiva avaliação se efectuar neste agrupamento.
Importa concluir:
· O nº 2, do artigo 9º, do Dec. Regul. 19-A/2004, impõe que o sistema de percentagens e quotas deve ser aplicado por organismo. Assim, estas quotas aplicam-se a todos os trabalhadores que se encontrassem em determinado ano a desempenhar as respectivas funções em determinado organismo, mesmo que dele não fizessem parte em termos de quadro.
· Nestes termos, parece-nos que as funcionárias da autarquia a prestarem funções no agrupamento de escolas devem entrar para o cômputo das percentagens/quotas do agrupamento, visto todo o processo relativo à respectiva avaliação se efectuar neste agrupamento.
· De igual modo se procede por força de interpretação ao Decreto Regulamentar nº 4/2006 de 7 de Março, quando os trabalhadores da autarquia se encontrarem a desempenhar funções em estabelecimento de educação pré-escolar.
Este é o meu parecer, salvo melhor opinião.
(1) Este diploma entretanto já foi revogado, encontrando-se actualmente a regular esta matéria a Lei nº
66-B/2007, de 28 de Dezembro.
(2) Esta Lei entrou em vigor no dia 29 de Dezembro de 2007, e apenas começou a avaliar o desempenho dos trabalhadores a partir de 2008 inclusive.
(3) Este entendimento foi retirado do livro anotado “Sistema Integrado da Avaliação do Desempenho da Administração Pública” de Soledade Ribeiro – Jaime Alves – Sílvia Matos, da livraria Almedina.
(4) Este entendimento foi aprovado em reunião de coordenação jurídica realizada no dia 14 de Julho de 2006, entre a Secretaria de Estado da Administração Local, a Direcção-Geral das Autarquias Locais, a Inspecção Geral da Administração do Território, o Centro de Estudos e Formação Autárquica e as Direcções Regionais da Administração Autárquica das Comissões de Coordenação Regional, nos termos e para os efeitos do Despacho nº 6695/2000, do Sr. Ministro Adjunto, publicado no Diário da República, II Série, nº 74, de 28 de Março de 2000, tendo sido aprovadas.
RELATOR: Gertrudes Maria C. do Castelo Gonçalves
DATA: 06-03-2009
PARECER N.º 52/2009
INFORMAÇÃO N.º 46-DSAL/09
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